جواد علي كسار

منذ وثيقة دستور عام 1787م ونظام الحكم في أميركا يصنف رئاسياً محضاً، زادت في قوته الصلاحيات الدستورية الواسعة للرئيس، والاستمرارية والتراكم المؤسسي وقد تقاربا زمنياً من نحو قرنين ونصف، بالإضافة إلى الرمزية الكبيرة التي يعكسها الرئيس في الوجدان الشعبي الأميركي، وتطلعه شبه الأسطوري إلى القائد المنقذ، أو إلى ما أسماه الرئيس الأسبق ريتشارد نيكسون بـ"سلطان الرئاسة" و"القوّة القيادية" للرئيس الأميركي، وقد راح الخيال القومي العام يعزّزها بوتائر مضاعفة وهو يرفع الرموز السياسية في التأريخ الأميركي إلى "أنصاف آلهة" بحسب أستاذ التأريخ الأميركي ديكسن ويكتر، حين كتب عن هذه الرمزية وصلتها،

منذ وثيقة دستور عام 1787م ونظام الحكم في أميركا يصنّف رئاسياً محضاً، زادت في قوّته الصلاحيات الدستورية الواسعة للرئيس، والاستمرارية والتراكم المؤسّسي وقد تقاربا زمنياً من نحو قرنين ونصف، بالإضافة إلى الرمزية الكبيرة التي يعكسها الرئيس في الوجدان الشعبي الأميركي، وتطلعه شبه الأسطوري إلى القائد المنقذ، أو إلى ما أسماه الرئيس الأسبق ريتشارد نيكسون بـ"سلطان الرئاسة" و"القوّة القيادية" للرئيس الأميركي، وقد راح الخيال القومي العام يعزّزها بوتائر مضاعفة وهو يرفع الرموز السياسية في التأريخ الأميركي إلى "أنصاف آلهة" بحسب أستاذ التأريخ الأميركي ديكسن ويكتر، حين كتب عن هذه الرمزية وصلتها، بالخيال القومي الأميركي، نصاً: إن "أميركا تستمدّ رموز حكمها وأفكارها حول شخصيتها من بضعة قادة كبار، كواشنطن وفرانكلين وجيفرسون ولينكولن وروزفلت؛ لأن عبادة البطولة تُلبي حاجة أميركية ملحة"، (مقتبس نص ويكتر، عن: دور مؤسّسة الرئاسة في صنع الستراتيجية الأميركية، د. عامر هاشم عواد، ص 60 – 61).

القبعات الخمس

في يوم التنصيب وبعد أداء القسم في 20 كانون الثاني من السنة التي تلي الانتخابات، يتحوّل عنوان الفائز من رئيس منتخب إلى رئيس فعلي، تنتقل إليه صلاحيات الرئاسة كاملة. يعطينا الرئيس الأسبق ريتشارد نيكسون (في المنصب: 1969 - 1974م) في مذكراته تلخيصاً مكثفاً لهذه الصلاحيات بخطوطها العريضة، انطلاقاً من المثال المأثور في أميركا نفسها من أن الرئيس يرتدي بعد أداء القسم أربع قبعات تعكس مكانته في الحياة السياسية الأميركية، هي قبعة رئيس الولايات المتحدة، ورئيس الحكومة، وقائد أعلى للقوّات المسلحة، وكزعيم لحزبه السياسي؛ وقد اقترح نيكسون أن تُضاف إليها قبعة خامسة، بقوله نصاً: "ومنذ الحرب العالمية الثانية أخذ الرئيس يرتدي قبعة خامسة، هي قبعته كزعيم للعالم الحر"، (الحرب الحقيقية: مذكرات نيكسون، ص 383).

ليست سلطة الرئيس الأميركي خارج جغرافية الولايات المتحدة وسلطان الرئاسة في هذه الدولة، هي محض قضية اعتبارية بل هي من وجهة الثقافة السياسية الأميركية، سلطة حقيقية ذات طابع تدخلي في العالم برمته، كما يشهد واقع العالم بذلك على الأقلّ منذ الحرب العالمية الثانية. لذلك وصفها الرئيس الأميركي السادس والعشرين تيودور روزفلت (1901- 1909م) من صفوة رؤساء أميركا وواضع الأساسات الستراتيجية للنفوذ الأميركي في العالم المعاصر؛ بقوله: "سلطة رئيس الجمهورية كزعيم معنوي للعالم الحر، سلطة واسعة الحدود، ولكن لكي تكون السلطة فعالة ينبغي على الرئيس أن يستخدمها بمهارة فائقة". 

كما دعا إلى أن يستخدم الرؤساء الأميركيون شأنية البيت الأبيض ومكانته، كـ"منبرِ واعظٍ مستأسد" كناية عن كثافة حضور القوّة الأميركية في السياسة العالمية، كما عبّر عن ذلك نيكسون، بقوله: "اتضح لي بأن أكثر العوامل حسماً من أجل قوّة الغرب وتماسكه، ومن أجل فرص السلام، هي القيادة التي يظهرها رئيس جمهورية الولايات المتحدة (الحرب الحقيقية، ص 353).

أزرار القوة هذه ومقابضها كاملة ستكون بيد الرئيس السابع والأربعين دونالد ترامب، في الساعة التاسعة وعشرين دقيقة من صباح يوم الاثنين 20 كانون الثاني الحالي، فكيف يدير الرئيس هذه المقابض؟ وما هي الأجهزة التي تساعده في تنفيذ قراراته وسياساته؟.

فدرالية الهيمنة

تتوزّع النظم السياسية المعاصرة إلى أشكال ثلاثة، هي النظم المركزية، والاتحادية الفدرالية، والاتحادية الكونفدرالية، والنظام السياسي في الولايات المتحدة هو نظام اتحادي فدرالي، تتحد اليوم في قاعدته خمسون ولاية بحكومة اتحادية واحدة مركزها العاصمة الاتحادية واشنطن، ينتظمها جميعاً دستور عام 1787م وتعديلاته.

الباحثون في الأنظمة السياسية الكبرى والقانون الدستوري يسجلون وجود مستويين من السلطة في أميركا، هي السلطة الحكومية الاتحادية في العاصمة وسلطة الولايات. حدّد الدستور صلاحيات الحكومة الاتحادية وحكومات الولايات، مع قيد غاية في الذكاء للتجارب الفدرالية أُطلق عليه وصف السلطات المحظورة على الولايات، مقابل السلطات المحظورة على الحكومة الاتحادية. بمعنى أن هناك ما لا يجوز للحكومة الاتحادية فعله كفرض مدارس اتحادية، وضرائب على البضائع المصدّرة خارج الدولة، إلا بتفويض من حكومة الولاية. كما حظر الدستور على الولايات الدخول في أحلاف أو معادلات؛ أو التسلح في أوقات السلم أو التدخل في قرار الحرب، وهكذا.

لذلك ذهب الدارسون إلى القول بالتساوي بين قوّة سلطات الولايات وقوّة السلطة الاتحادية (يُنظر: المؤسّسات السياسية والقانون الدستوري: الأنظمة السياسية الكبرى، موريس دوفرجيه، ص: 285 - 321).

الحكومة والإدارة العامة

انطلقت الحرب الأهلية الأميركية بين 1861 و1865م لتعبّر عن الخلاف العميق بين مؤيدي النظام الاتحادي ومعارضيه من أنصار الكونفدرالية، قبل أن تحسم نتائج هذه الحرب كفة أنصار الفدرالية. لذلك جاءت الفدرالية المزدوجة صيغة أولى لتنظيم السلطة بين الحكومة الاتحادية وحكومات الولايات، استناداً إلى مبدأ القوّة المتساوية للطرفين. لكن ما لبث الأمر أن تطوّر إلى الفدرالية التعاونية مطلع القرن العشرين عقب ما أطلق عليه بفترة الكساد الكبير (1929 - 1940م) لتنقلب صيغة علاقة الحكم لصالح علوية السلطة الاتحادية، بعد أن عجزت الولايات بمعالجة مشاكل البطالة والانهيارات الاقتصادية، قبل أن يتطور الأمر إلى "فدرالية الهيمنة"؛ وهي صيغة الحكم التي رجحت فيها الكفة لصالح سلطة الحكم الاتحادي، بفرض المزيد من التضييق والقيود على حكومات الولايات وسلطاتها.

بلغة الأرقام، في واشنطن حكومة واحدة تتألف من الرئيس وبيروقراطية الرئاسة وأجهزتها، يساعده بضع عشرة وزيراً فقط، تفوق في قوّة السلطة حكومات (50) ولاية، تتفرّع منها حكومات محلية للمحافظات، والمجالس البلدية والقروية، ومجالس أصغر للنواحي، مضافاً إليها حكومات المقاطعات الخاصة، لتصل الحصيلة الرقمية لها إلى (87,900) حكومة (يُنظر: الحكومة والإدارة العامة في الولايات المتحدة، د. عبد الفتاح ياغي، ص 87).

وقوّة الحكومة المركزية ضمن النظام الاتحادي والفدرالية المهيمنة، تجعل من الصعب إلى حدّ كبير، الحديث عن انسحاب الولايات من دائرة استقطاب النظام الاتحادي وجاذبيته، لكن ليس ذلك بالاحتمال المستحيل وقوعه عملياً.

الحكومة الاتحادية

تعطي الهندسة الدستورية مكانة متميّزة للرئيس بصلاحيات واسعة (المادة الثانية من الدستور) بصفته هرم السلطة التنفيذية، تعزّز سلطاته أربع طبقات من مستويات التنفيذ في هياكل الإدارة الأميركية؛ هي مستوى نائب الرئيس الذي يلعب دستورياً دور معاون الرئيس ومستشاره الأكبر؛ ثمّ الطاقم الوزاري المتمثل بالحكومة الاتحادية. يأتي بعد ذلك طاقم البيت الأبيض وبالأخص المكتب التنفيذي، إذ يُمنح العاملون في هذا الطاقم درجة وزير، ويعينهم الرئيس مباشرةً من دون حاجة إلى موافقة مجلس الشيوخ، باستثناء رئيس مكتب الإدارة. من المواقع البارزة في هذا المستوى من هيكل الإدارة التنفيذية في حكومة واشنطن الاتحادية، رئيس طاقم موظفي البيت الأبيض، ورئيس مكتب الاتصالات الستراتيجية، ورئيس وكالة حماية البيئة، ورئيس المجلس الاستشاري الاقتصادي، ورئيس مكتب الإدارة والميزانية وغيرهم.

بعد هرمية الرئيس ونائبه والطاقم الوزاري وطاقم البيت الأبيض ومستشاري الرئيس، يُستكمل هيكل الإدارة في الحكومة الاتحادية بمستوى خامس، تمثله مناصب تنفيذية أُخرى لها مواقع متميّزة في الهيكل الإداري، مثل مجلس الأمن القومي ومستشاره، ووكالة المخابرات المركزية الأميركية ومديرها (يُنظر: أميركا من الداخل، د. جمال سلامة علي، ص 57 – 83).

الوزارة الاتحادية

صحيح أن الحزبية الأميركية في حزبيْها البارزين الديمقراطي والجمهوري، لا تشبه في قوة التنظيم وصرامة الهيكل الأحزاب الشيوعية واليسارية وأحزاب الحركية الإسلامية، إذ هي في أميركا أقرب إلى التيارات العامة منها إلى الأحزاب بالمعنى العضوي. بيدَ أن هذا لا يمنع من أن يكون الحزب هو الرافد الأول لجهاز الرئيس التنفيذي ووزرائه، إذ يأتي أغلب هؤلاء من حزب الرئيس نفسه ديمقراطياً كان أم جمهورياً.

ثاني أكبر رافد لجهاز الرئيس ورجاله هم العاملون معه في حملته الانتخابية، خاصةً إذا عرفنا أن حملات الرئاسة في أميركا تمتدّ نشاطاتها التمهيدية إلى أكثر من سنة، ما يعطي الرئيس فرصة مهمّة للتعرّف على الطاقات المتميّزة التي أثبتت جدارتها في حملته ووفائها لشخصه، فيختارها لكي ترافقه إلى البيت الأبيض، لا يكاد يشذّ عن ذلك أي رئيس قطّ في التجربة الرئاسية الأميركية. الرافد الثالث الذي يعزّز جهاز الرئيس هو مجتمع السلطة في واشنطن ورجال البيروقراطيات الراسخة في العاصمة، من أعضاء مجلسي النوّاب والشيوخ، ومن المختصين في وزارتي الدفاع والخارجية، والعاملين القدامى في مجلس الأمن القومي والمخابرات المركزية.

رابع الروافد بعد حزب الرئيس وجهاز حملته وسياسيو العاصمة؛ هم المستقلون، ويُعدّون طبقة هامشية في جهاز الرئيس وإدارته بالمقارنة مع الروافد الثلاثة السابقة. يُضاف إليهم كحالة نادرة قلما تقع استعانة الرئيس بطاقات من الحزب المنافس له، كما فعل الرئيس الحالي دونالد ترامب عندما رشح العضو السابق في الحزب الديمقراطي وعضوة مجلس النواب تولسي جابرد (من أصول هندوسية) لتولي منصب مدير الاستخبارات الوطنية.

رفع الكفاءة الحكومية

عدد الوزراء في الحكومة الاتحادية قليل بسبب أن السلطة التنفيذية مجتمعة بالرئيس نفسه، ومن ثمّ فإن الوزراء ما هم إلا مستشارون ومعاونون ومدراء تنفيذيون يعملون تحت إمرة الرئيس، وينفذون برامجه وقراراته مع بقية الأجهزة الاستشارية والتنفيذية، والقرار يرجع أولاً وأخيراً للرئيس نفسه.

تتراوح الوزارات في العادة بين 15 و18 وزارة، أقدمها وأهمّها وزارة الخارجية (أُنشأت عام: 1789م) والخزانة، العدل (المدعي العام) الداخلية، الزراعة، التجارة، العمل، الدفاع (أُنشأت عام: 1947م) الصحة والخدمات الإنسانية، الإسكان والتطوير الحضري، النقل، الطاقة (أُنشأت: 1977م) شؤون المحاربين، وزارة الأمن الداخلي التي تأسّست عام 2002م (تُنظر التفاصيل وتواريخ التأسيس والمهام: دور مؤسّسة الرئاسة، ص 129 فما بعد. أيضاً: أميركا من الداخل، ص 57 فما بعد. كذلك: الحكومة والإدارة العامة في الولايات المتحدة الأميركية، ص 130 فما بعد).

لقد حسم ترامب عملياً أسماء أبرز أركان إدارته من مستشارين ووزراء، يحتاج الوزراء من بينهم إلى موافقة مجلس الشيوخ الذي يشهد الآن أغلبية جمهورية، تقلل إلى حدٍ كبير من مشكلات الرئيس ترامب في تمرير أسماء وزارته.

ارتبطت إدارة ترامب الحالية بنيّته استحداث وزارة تحت عنوان "الكفاءة الحكومية" وضع على رأسها اثنين من كبار رجال الأعمال والثروة، هما الملياردير إيلون ماسك وفيفيك راماسوامي، الهدف منها ترشيد الحكومة الفدرالية ورفع كفاءة الأداء، بطموحات لخفض الميزانية بـ(2000) مليار دولار، من مجموع نحو (7000) مليارد دولار، هي مستوى النفقات عام 2024م، وذلك عبر تقليص الوكالات الفدرالية حذفاً ودمجاً، من (400) إلى نحو (100) فقط.

الحقيقة أن الولايات الخمسين وحكوماتها تشكو دائماً من تضخم الحكومة الفدرالية ونفقاتها الباهضة. وهذه شكوى قديمة ومن ثمّ فإن محاولات تقليص الإدارة الفدرالية وخفض نفقاتها ليست جديدة، ولم تخرج إلى الوجود مع إدارة ترامب الحالية، وإن لم تكتسب مبادرات الإصلاح السابقة صفة الوزارة. يمكن القول أنه لم تشذّ عن هذا المنحى التصحيحي الإصلاحي أي إدارة ديمقراطية كانت أم جمهورية منذ سبعة عقود تقريباً.

مبادرات رئاسية

لمعالجة هذا التضخم وما ألحقه من تشوّه في جهاز الإدارة العامة فدرالياً، تبنى الرئيس الديمقراطي ليندون جونسون (1963 - 1969م) سياسة إعداد موازنات البرمجة والتخطيط لتحسين أداء الحكومة الفدرالية. كما تبنى الرئيس الجمهوري من بعده ريتشارد نيكسون (1969 - 1974م) ما أُطلق عليها سياسة الإدارة بالأهداف لتوجيه أداء مؤسّسات الحكومة، وحين وصل الدور إلى الرئيس الديمقراطي جيمي كارتر (1977 - 1981م) فقد تبنى سياسة تقشفية شديدة، تحت عنوان الموازنة الصفرية لضبط الإنفاق.

بشأن خلفه الرئيس الجمهوري دونالد ريغان (1981 - 1989م) فقد تبنى برنامجاً لحساب تكلفة العمل الحكومي، عبر تشكيل لجنة خاصة، هي لجنة "غريس" الشهيرة. وعندما آلت الرئاسة إلى خلفه الرئيس الجمهوري جورج بوش الأب (1989 – 1993م) فقد تبنّى للترشيد ما أُطلق عليها سياسة الحجم الصحيح للحكومة الاتحادية. أما الرئيس الديمقراطي بل كلينتون (1993 - 2001م) فقد اعتمد سياسة تجديد الحكومة والحكومة الإلكترونية، لينهج من بعده الجمهوري جورج بوش الابن (2001ـ - 2009م) سياسة خفض الإنفاق على السياسات الاجتماعية والصحية والتعليمية، وعندما آلت الرئاسة إلى الديمقراطي باراك حسين أوباما ( 2009 - 2017م) تبنى أيضاً سياسة خفض الإنفاق العام، لكن مع تحسين التأمينات الصحية واعتماد نظام التأمين الصحي الشامل (الحكومة والإدارة العامة، ص 224 فما بعد).

تؤشر كلّ هذه السياسات لتحسين الأداء بمجملها، إلى وجود خلل في الإدارة الفدرالية يقترب أحياناً من مستوى التهديد بالإغلاق العام، لارتفاع معدلات الدين الاتحادي. ولسنا ندري حقيقة فيما إذا كانت إدارة ترامب الحالية قادرة فعلاً عبر مشروع وزارة "الكفاءة الحكومية" من معالجة هذه المشكلة وتقريب الفجوة بين الكفاءة والإنفاق أم لا، علماً بأن الوزارة ستعتمد في وجودها، على أمر تنفيذي سيصدره الرئيس له قوّة القانون، لكي يتحاشى إجراءات الحصول على الموافقات القانونية المطلوبة لإيجادها أصولياً عبر مجلس الشيوخ، علماً بأن ترامب حدّد مدّة سنتين مهلة لأداء الوزارة وظيفتها، قبل أن يُصار إلى حلها وإلغاء وجودها عام 2026م.

لا ينبغي ترك هذه المناسبة من دون الإشارة إلى واحد من المظاهر العامة المشتركة لجميع الإدارات الفدرالية على الأقلّ كما عايشناها في العقود الأخيرة، إذ تبرز ظاهرة الصراع في الحكومة الاتحادية بين مكتب الرئيس والوزارات؛ وفي داخل الوزارات بين الخارجية والدفاع (البنتاغون)؛ وبينهما وبين مستشارية الأمن القومي من جهة ووكالة الاستخبارات المركزية من جهة أخرى؛ كما بين فريق الرئيس المتغيّر والطواقم البيروقراطية الراسخة في مؤسّسات واشنطن، لاسيّما الخارجية والدفاع، مما بدأت بعض خيوطه تطلّ علينا في إدارة ترامب الحالية وفريقه حتى قبل أن تنطلق في العمل رسمياً.